1 Ongezien en ongehoord Kinderhandel in Nederland een eerste inventarisatie Unicef Nederland i.s.m. ECPAT NL/Defence for Children International Nederland Den Haag, augustus 2004 Colofon Opdrachtgever: Unicef Nederland Onderzoek: Karin Kloosterboer (Unicef Nederland), Anke van den Borne (ECPAT Nederland/Defence for Children International Nederland) Tekst: Karin Kloosterboer 2 3 Voorwoord Bij tijd en wijle steekt het onderwerp kinderhandel in Nederland de kop op. Een berichtje in de krant, een vraag in de Tweede Kamer of een actualiteitenrubriek op zoek naar het staven van een gerucht. Kinderhandel is een grove schending van kinderrechten en aandacht voor dit onderwerp is belangrijk. Unicef Nederland wil aan een serieuze discussie over oplossingen bijdragen door het hier gepresenteerde rapport. Unicef heeft het mandaat om wereldwijd het naleven van het Verdrag voor de Rechten van het Kind te bevorderen. In ontwikkelingslanden doet Unicef dat door het steunen van projecten, dataverzameling en –analyse en door regeringen te wijzen op en te ondersteunen bij hun verplichtingen onder het kinderrechtenverdrag. In geïndustrialiseerde landen, dus ook in Nederland, pleit Unicef voor betere naleving van rechten van kwetsbare groepen minderjarigen en spreekt Unicef zich uit over misstanden. Sommige misstanden zijn echter in eerste instantie onzichtbaar. Zoals handel in kinderen. Kinderhandel met als doel seksuele uitbuiting is momenteel strafbaar in Nederland en er is het een en ander over bekend. Andere vormen van kinderhandel, zoals voor uitbuiting in naaiateliers, de huishouding of criminele organisaties, worden binnenkort ook strafbaar, maar over de praktijk daarvan in Nederland is tot nu toe weinig tot niets bekend. Unicef wil licht werpen op deze praktijk omdat mogelijk groepen kinderen worden misbruikt en uitgebuit. Het is daarbij zaak om een onderscheid te maken tussen wilde verhalen en concrete feiten. Belangen van kinderen worden slechts gediend met dat laatste. Dat is een belangrijke reden waarom Unicef opdracht heeft gegeven voor een eerste verkennend onderzoek naar het voorkomen van kinderhandel in Nederland voor andere doelen dan seksuele uitbuiting. Het resultaat ligt voor u. Geen cijfers, wel aanwijzingen die verder onderzoek nodig maken. Daaraan wordt nu al gewerkt door ECPAT Nederland/Defence for Children International Nederland in samenwerking met Unicef Nederland. De knelpunten die worden gesignaleerd in de aanpak van kinderhandel en de bescherming van kwetsbare groepen kinderen, spreken voor zich. Er is alle reden voor de politiek en betrokken instanties daar onmiddellijk actie op te ondernemen. Zodat, als de wet in werking treedt, slachtoffers beter beschermd kunnen worden en daders beter vervolgd. Het onderzoek van Unicef Nederland staat niet op zichzelf. Na de val van de muur is de kinderhandel in Europa toegenomen. De toetreding van de tien nieuwe lidstaten tot de EU zal de kinderhandel, hoe en waar het plaatsvindt, opnieuw drastisch beïnvloeden. Het is van groot belang voor slachtoffers om daar een goed antwoord op te vinden. Het ontbreken van betrouwbare gegevens over omvang en vorm van de handel, bemoeilijkt een adequate beleidsontwikkeling op dit punt. Vaststellen dat nieuw beleid kinderen inderdaad beter beschermt, is zonder betrouwbare gegevens ook niet mogelijk. Het Internationale Onderzoekscentrum van Unicef in Florence is daarom bezig met het in kaart brengen van verschillende facetten van kinderhandel in Europa. Belangrijk onderdeel daarbij is de ontwikkeling van methodieken voor betrouwbare dataverzameling. Door het delen van informatie, het gebruik maken van betrouwbare data en samenwerking tussen onderzoekers en beleidsmakers, moet het mogelijk zijn een goed antwoord te vinden op deze grove schending van rechten van kinderen. Henk Franken Directeur Unicef Nederland 4 Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding 1. Wat is kinderhandel? 1.1 Begrippen 1.2 Proces 1.3 Onderzoek 2. Kinderhandel in wetten en verdragen 2.1 Internationale regels 2.2 Nederlands recht 3. Kinderhandel in Nederland 3.1 De sleutelfiguren 3.2 Cijfers 3.3 Slachtoffers 3.4 Voorbeelden van kinderhandel 4. Knelpunten en obstakels in de strijd tegen kinderhandel 4.1 Knelpunten 4.2 Obstakels 5. Conclusies Gebruikte Literatuur 5 INLEIDING “Nee, dat gebeurt hier niet!” is vaak de eerste reactie op het onderwerp kinderhandel in Nederland. Wanneer vervolgens uitgelegd wordt wat kinderhandel inhoudt, namelijk het verplaatsen van een kind in combinatie met het uitbuiten van het kind, kan men zich aarzelend iets meer voorstellen. Misschien dat ook hier… ? Maar om welke kinderen gaat het dan? Hoeveel zijn het er? Wat gebeurt er met ze? Kinderhandel is een ernstige schending van rechten van kinderen. En omdat het zich afspeelt in de schemergebieden van onze samenleving, is het moeilijk te achterhalen in welke mate en vormen het voorkomt. Mede hierdoor is er te weinig zicht op kinderhandel in Nederland. Momenteel is mensenhandel in Nederland alleen strafbaar als het plaatsvindt voor uitbuiting in de seksindustrie. Binnenkort treedt een nieuwe wet in werking die mensenhandel strafbaar stelt, ongeacht voor welke vorm van arbeid of dienstverlening dan ook. Maar juist over handel voor andere dan seksuele doeleinden is nog weinig tot niets bekend. Hoe vaak komt het voor? In welke sectoren? Wat doen we ertegen? Hoe voorkomen we het en hoe beschermen we de slachtoffers? Deze vragen zijn voor Unicef Nederland aanleiding om meer duidelijkheid te willen krijgen over kinderhandel in ons land. Niet dat dit rapport deze vragen kan beantwoorden. Daarvoor is de problematiek helaas te complex en omvangrijk. Maar dit rapport is wel een eerste inventarisatie van de omvang, de risicogroepen en de knelpunten. Het nog incomplete beeld dat geschetst wordt is een begin op basis waarvan aandacht voor het onderwerp wordt gevraagd. De reacties op dit rapport zullen gebruikt worden voor een vervolgonderzoek, dat moet leiden tot diepgaandere kennis. Zodat uiteindelijk een krachtige strijd tegen kinderhandel gevoerd kan worden. Handel in kinderen kan voor uiteenlopende doeleinden voorkomen. Kinderhandel met het doel van seksuele uitbuiting, zoals prostitutie, is in Nederland strafbaar gesteld. Handel in kinderen voor andere vormen van uitbuiting – zoals in de horeca of huishouding - valt in ons land totnogtoe niet onder het delict mensenhandel en is dan ook nog niet als zodanig strafbaar. Nederland gaat zijn wetgeving aanpassen op grond van internationale verplichtingen uit onder meer het VN-Verdrag voor de Rechten van het Kind en het VN-Mensenhandel Protocol (of Palermo-protocol). De nieuwe wet treedt naar verwachting begin 2005 in werking en vanaf dan kunnen ook handelaren die hun handelswaar inzetten buíten de seksindustrie worden aangepakt als verdachte van mensenhandel. Uitbuiting van minderjarigen in sectoren als huishouding, horeca, land- en tuinbouw, drugshandel, naaiateliers, sport en handel voor orgaandonatie en voor de seksindustrie zijn dan strafbaar onder één wettelijke bepaling. Om de nieuwe wetgeving zo goed mogelijk te kunnen implementeren in Nederland, is het nodig dat er inzicht komt in: • de omvang en vorm van kinderhandel in Nederland; • de risicogroepen; • de knelpunten die in de Nederlandse praktijk bestaan bij de concrete bestrijding van kinderhandel en het beschermen van slachtoffers van kinderhandel. Voor dit inventariserende onderzoek is samengewerkt met ECPAT Nederland/Defence for Children International. Om een beter zicht te kunnen krijgen op de problematiek rond kinderhandel in Nederland, is diepgaander onderzoek nodig. Daarom vindt momenteel 6 vervolgonderzoek plaats door ECPAT/Defence for Children1 en Unicef Nederland. De resultaten daarvan worden verwacht in december 2004. Om zicht te krijgen op de praktijk rond kinderhandel in Nederland, is in het kader van dit onderzoek in de periode van begin mei tot begin juli 2004 met ruim veertig verschillende betrokkenen gesproken. Het gaat daarbij om personen en organisaties die verantwoordelijk of actief zijn in de bestrijding van kinderhandel in Nederland of die slachtoffers van kinderhandel moeten (gaan) beschermen. Zij vormen - samen met andere partijen - de sleutel voor de oplossing van het probleem kinderhandel en de bescherming van slachtoffers en worden daarom in dit rapport ‘sleutelfiguren’ genoemd. Na een schets van wat kinderhandel is in hoofdstuk 1 en de Nederlandse wetgeving en internationale samenwerking in hoofdstuk 2, biedt hoofdstuk 3 een inventarisatie van de situatie in Nederland. Het gaat daarbij om een eerste indruk na een kort onderzoek. Voor dit onderzoek is de beschikbare literatuur bestudeerd en is met verschillende sleutelfiguren gesproken. In hoofdstuk 4 komen de knelpunten aan de orde die momenteel in de praktijk bestaan en die een adequate bestrijding van kinderhandel en bescherming van slachtoffers in de weg staan. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies van dit eerste onderzoek. 1 Met financiële steun van PLAN Nederland 7 1. WAT IS KINDERHANDEL? Mensen- en kinderhandel is een oud fenomeen. Ook al bestaan sinds een eeuw internationale verdragen om mensenhandel te bestrijden en uit te bannen, mensenhandel is nog altijd een wereldwijd probleem. Vraag en aanbod werken op elkaar in en daar waar men vraagt - om prostitutie en andere vormen van goedkope arbeid of diensten - zorgen de handelaren voor het aanbod: kwetsbare kinderen, al dan niet op zoek naar geluk. Het ontbreken van adequate internationale regelgeving maakte de aanpak van kinderhandel tot voor kort ingewikkeld. Gelukkig krijgen mensen- en kinderhandel de laatste jaren veel aandacht, ook op politiek niveau. In 2000 is een internationaal verdrag tot stand gekomen waarin voor het eerst op mondiaal niveau wordt omschreven wat onder mensenhandel verstaan moet worden. Helaas is de samenwerking op internationaal gebied vaak nog zo gebrekkig dat de uitvoering van de regelgeving tot problemen leidt. Er is weinig onderzoek gedaan naar kinderhandel. Handel in of uitbuiting van kinderen is clandestien en onttrekt zich dus aan iedere officiële controle, tenminste als het zo gaat als de handelaren wensen. De cijfers over de wereldwijde omvang van kinderhandel verschillen sterk. Echter, mensenhandel is na wapen- en drugshandel één van de belangrijkste inkomstenbronnen van de georganiseerde misdaad. Dat gecombineerd met het feit dat de pakkans voor handelaren klein is, maakt het - nog steeds - tot een interessant werkterrein voor criminelen en criminele organisaties. 1.1 BEGRIPPEN Kinderhandel Kinderhandel is volgens de nieuwe Nederlandse wet het werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van een ander met het oogmerk om diegene uit te buiten of om zijn organen te verwijderen, terwijl die ander jonger is dan 18 jaar2 . Bij kinderhandel worden de fundamentele rechten van het kind in kwestie geschonden. Dan gaat het bijvoorbeeld om de aantasting van zijn lichamelijke integriteit en de inperking van zijn persoonlijke vrijheid. De kenmerken van kinderhandel Kinderhandel gaat meestal gepaard met een of meer van de volgende kenmerken: • werving met bedrog, misleiding, geweld; • transport (en grensoverschrijding) met legale of vervalste documenten; • afhankelijkheid van het slachtoffer ten opzichte van de handelaar; • de handelaar heeft oogmerk van uitbuiting om zodoende financieel gewin te krijgen. Uitbuiting Als een persoon misbruik maakt van zijn machtspositie om voordeel te trekken uit een ander, is er sprake van uitbuiting. Bij uitbuiting gaat het ook altijd om een schending van mensenrechten. Een fundamenteel recht van een kind is bijvoorbeeld dat hij zich gezond kan ontwikkelen en ontplooien. Kinderen kunnen op allerlei manieren worden uitgebuit, bijvoorbeeld door hen in te zetten voor criminele activiteiten of te werk te stellen in naaiateliers, de prostitutie of de pornoindustrie. 2 Definitie in het nieuwe artikel 273a Wetboek van Strafrecht, zie hoofdstuk 2. 8 Een kind zal zelf niet altijd onderkennen dat hij zich in een uitbuitingssituatie bevindt. Het kan voor een minderjarige bijvoorbeeld heel normaal zijn dat hij niet naar school gaat en hard moet werken, omdat dat dat in het thuisland ook het geval was. Ronselaar of handelaar Degene die zich schuldig maakt aan praktijken van kinderhandel, dus kinderen werft, huisvest, opneemt, vervoert of overbrengt van de ene naar de andere plaats met het doel ze uit te buiten, wordt ronselaar of handelaar genoemd. Ook de uitbuiter en anderen die van die uitbuiting profiteren worden ronselaar genoemd. Kinderhandel versus kindersmokkel Een kind kan bij de verplaatsing van punt A (meestal zijn woonplaats) naar punt B al dan niet over de grens worden meegenomen: grensoverschrijdende of binnenlandse kinderhandel. Degene die een kind helpt om illegaal een land binnen te komen of door te reizen, maakt zich schuldig aan kindersmokkel. Wordt het kind (vervolgens) bijvoorbeeld gedwongen om te werken – in welke sector dan ook – en wordt het daarbij uitgebuit, dan is er sprake van kinderhandel. Bij kinderhandel is de intentie van de handelaar om het betreffende kind uit te buiten, het gaat daarbij dus altijd om een aantasting van de rechten en de persoonlijke integriteit van het verhandelde kind. Anders dan bij volwassenen, doet het er niet toe of een kind toestemming geeft voor de verplaatsing, de uitbuiting of voor beide. Er is steeds sprake van kinderhandel. 1.2 PROCES Het traject van kinderhandel Kinderhandel begint meestal met het ronselen, werven of ontvoeren van een kind. Dat kan in Nederland of in het buitenland – het land van herkomst - gebeuren. Meestal wordt een minderjarige benaderd door een ronselaar, soms via familie, vrienden of bekenden. Het komt echter ook voor dat het kind zelf het initiatief neemt tot contact met de ronselaar. Dan gaat het bijvoorbeeld om een kind dat hoop heeft op een betere toekomst of dat de ronselaar vertrouwt. Meestal zorgt de ronselaar na het eerste contact voor de reispapieren en voor een snel vertrek van de minderjarige. De oorzaken van mensenhandel zijn ingewikkeld en ze kunnen per land verschillen, zo blijkt uit het Unicef-rapport over mensenhandel in Afrika3 . Als specifieke oorzaken voor kinderhandel worden genoemd: armoede in het land van herkomst, de lage status van meisjes, gezinsproblemen en kinderen die gescheiden zijn van hun ouders door gewapende conflicten en vervolging. Kinderen zijn makkelijk te manipuleren en langdurig uit te buiten. Uit onderzoek van ECPAT4 blijkt dat de manier waarop minderjarigen geronseld worden door individuen en bureaus meestal vergelijkbaar is met de manier waarop dat met volwassenen gebeurt. Het doel van handelaren is niet alleen seksuele exploitatie, maar ook bedelen, het laten verkopen van drugs en het verrichten van andersoortig werk. Nederland wordt in het 3 Unicef Innocenti Research Centre, Trafficking in Human Beings, Especially Women and Children, in Africa, 2003. 4 Wolthuis, A. & M. Blaak, Trafficking in Children for Sexual Purposes from East Europe to Western Europe: An exploratory research in eight Western European receiving countries, ECPAT, 2001 en O’Briain, M, A. van Borne en T. Noten, Joint East West Research on Trafficking in children for sexual purposes in Europe: the sending countries, ECPAT, 2004. 9 onderzoek als één van de landen van bestemming genoemd. Ronselaar en uitbuiter hoeven niet dezelfde persoon te zijn. Handelaren willen over het algemeen zoveel mogelijk verdienen aan (het werk van) hun slachtoffer. Dat maakt dat slachtoffers veelal onder ongunstige condities werken, financieel en wat betreft arbeidsomstandigheden. Rust- en werktijden worden bijvoorbeeld niet gerespecteerd. Ook treffen handelaren met hun slachtoffers afbetalingsregelingen die zij onmogelijk kunnen nakomen. Zij fingeren verder hoge schulden en verplichten hun slachtoffers om (onevenredige delen van) hun loon aan hen af te geven. Misbruik Handelaren hebben er belang bij om zo lang mogelijk zoveel mogelijk te verdienen aan het werk van hun slachtoffers. Om dat te bereiken maken ze gebruik van (bedreiging met) geweld en misbruik van macht en misleiding. Daarbij kan gedacht worden aan: • mishandeling; • chantage; • intimidatie; • afzondering; • afnemen van loon; • afnemen van identificatie- en reisdocumenten; • onthouden van hulp, eten en/of vrije tijd; • gedwongen gebruik van drugs en alcohol; • aanpraten van angst; • misbruik van (goed)gelovigheid slachtoffer; • bedreiging of mishandeling van de familie van het slachtoffer. Over de grens Kinderhandel kan zich binnen één land afspelen, maar vaak ook worden kinderen over de grens gevoerd. De meeste handelaren weten snel welke routes op welke momenten de beste kans van slagen bieden. Dat hangt samen met de geldende wetgeving en de uitvoering daarvan, met grenscontroles in de verschillende landen, en de vraag, het aanbod en de specifieke wensen van de afnemers. Het is eenvoudig om zich snel en goedkoop te verplaatsen over de wereld. De grenzen zijn open en moderne communicatiemiddelen, zoals de mobiele telefoon en internet, maken de wereld ‘kleiner’. Zo komen vraag en aanbod steeds makkelijker bij elkaar. 1.3 ONDERZOEK Andere landen In enkele landen om ons heen is wel onderzoek gedaan naar het vóórkomen van kinderhandel voor andere dan seksuele doeleinden. Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding in België presenteerde van 1998 tot 2002 verschillende rapporten over mensenhandel. Frankrijk kwam in 2002 met het rapport ‘Esclavage moderne, Rapport d’Information Assemblee National’5 . In Engeland verscheen in juli 2003 het rapport ‘Stop the traffic!, End child exploitation’ van Unicef UK. Uit deze onderzoeken blijkt dat in Frankrijk, België en Engeland handel in en uitbuiting van kinderen ook buiten de seksindustrie plaatsvindt, zoals bijvoorbeeld in naaiateliers, horeca, 5 Rapport no. 3459, door M. Alain Vidalies. 10 huishouden, land- en tuinbouw, winkels, diefstal en bedelarij, credit card-fraude, sport, maar ook ten behoeve van orgaanhandel en adoptie. 11 2. KINDERHANDEL IN WETTEN EN VERDRAGEN Bij de strijd tegen kinderhandel en de (inter-)nationale regels die deze strijd vormgeven, gaat het om verschillende elementen: • preventie van kinderhandel; • (vroegtijdig) signaleren van kinderhandel; • opsporen van daders; • vervolgen van daders; • beschermen van slachtoffers. Op welk aspect de nadruk ligt, kan per regeling verschillen. Vaak gaat het om een combinatie van elementen. In de strijd tegen kinderhandel in Nederland spelen verschillende soorten regels een rol. Naast enkele internationale instrumenten zijn de nationale wetten en beleidsregels van belang. Kinderhandel - voor seksuele doeleinden - is in Nederland in de eerste plaats een strafbaar feit.6 Daarnaast wordt kinderhandel beschouwd als een ernstige schending van de rechten van het kind. 2.1 Internationale regels Kinderhandel is een internationaal probleem en vraagt dus om een aanpak waarbij de autoriteiten gebruik maken van internationale instrumenten. • Het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989) biedt in verschillende artikelen (met name de artikelen 32 t/m 36) specifieke bescherming tegen kinderhandel. Om te onderstrepen hoe belangrijk men deze bescherming vindt, is in mei 2000 een aanvullend protocol tot stand gekomen. Dit Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, prostitutie en kinderpornografie stelt strafbaar de handel in de organen van een kind, het bemiddelen bij illegale adoptie, en kinderhandel met als oogmerk andere vormen van uitbuiting waaronder dwangarbeid en seksuele exploitatie. • Het Palermo-protocol of Mensenhandelprotocol (Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, ter aanvulling van het VN-Verdrag inzake grensoverschrijdende georganiseerde misdaad) bij het Verdrag inzake grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 15 november 20007 . Dit protocol wordt gezien als een belangrijk middel in de strijd tegen mensenhandel omdat het voor het eerst op mondiaal niveau definieert wat onder mensenhandel verstaan moet worden. Onder mensenhandel valt handel voor seksuele en andere doeleinden en handel ter verwijdering van organen. Het protocol verplicht staten ook om hulp te verlenen aan slachtoffers en noemt dan met name kinderen die slachtoffer zijn. Zij moeten opgevangen worden en onderdak, onderwijs en verzorging krijgen. • De ILO-conventie 182, het verdrag inzake het verbod op en de onmiddellijke actie voor de uitbanning van de ergste vormen van kinderarbeid (1999). 6 Zie ook de ministers van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking in hun brief van 4 juni 2004 aan de TK. 7 Het protocol is op 25 december 2003 in werking getreden, na de vereiste 40 ratificaties. Nederland moet het protocol nog ratificeren, maar kan dat pas nadat de Nederlandse strafwet is aangepast. 12 • Er zijn verschillende Kaderbesluiten die ten doel hebben om op Europees niveau de strijd met mensenhandel aan te binden.8 Kinderrechtenverdrag Art. 35 van het VRvhK verplicht de lidstaten om maatregelen te treffen om ontvoering, verkoop of handel van kinderen voor welk doel of in welke vorm ook, te voorkomen. Art. 32 van het VRvhK draagt lidstaten op om kinderen te beschermen tegen economische exploitatie. De overheid moet toezicht houden op dergelijke praktijken en maatregelen nemen (wettelijk, bestuurlijk en sociaal) om dit tegen te gaan en zo nodig te vervolgen. 2.2 Nederlands recht Nederlands strafrecht Het huidige artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht stelt mensenhandel strafbaar. Strafbaar is degene die een minderjarige ertoe brengt zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Ook strafbaar is degene die opzettelijk voordeel trekt uit seksuele handelingen van een minderjarige met of voor een derde tegen betaling. Nu Nederland zich heeft aangesloten bij genoemde verdragen en protocollen, moet zij haar nationale wetgeving hiermee in overeenstemming brengen. Dat betekent dat het delict mensenhandel uitgebreid dient te worden. Niet alleen uitbuiting in de prostitutie, maar ook uitbuiting op andere terreinen moet onder het delict mensenhandel gaan vallen. Momenteel wordt een wetswijziging op dat punt voorbereid9 . Er komt een nieuw artikel dat valt onder ‘misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid’: artikel 273a van het wetboek van strafrecht. Kinderhandel wordt in het nieuwe artikel strafbaar gesteld als “het werven, vervoeren, overbrengen of huisvesten of opnemen met het oogmerk van uitbuiting van die ander of de verwijdering van diens organen, terwijl die ander de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt.” Of de ronselaar gebruik heeft gemaakt van dwang, geweld of misleiding doet niet ter zake voor de strafbaarheid van kinderhandel. In het tweede lid van artikel 273a wordt uitbuiting nader omschreven: “ten minste uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij of op slavernij of dienstbaarheid gelijkende praktijken”. Aard van delict • Het delict kinderhandel is géén klachtdelict. Dat betekent dat politie en justitie zonder aangifte tot opsporing en vervolging kunnen overgaan. • Kinderhandel is een ‘voortdurend delict’ omdat het slachtoffer steeds weer wordt uitgebuit. Andere strafrechtbepalingen 8 Naast EU-regelingen zal ook aan andere relevante regelingen, zoals de Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking van het Office van de UNHCR (2002) en Global Programme against Trafficking in Human beings (GPAT) van het UN-Office on Drugs and Crime (UNODC) in samenwerking met UN-Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI) in het vervolgonderzoek nader aandacht worden besteed. 9 TK 29291, Uitvoering van internationale regelgeving ter bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel. Naar verwachting treedt de wet begin 2005 in werking. 13 Het is al langer mogelijk om op te treden tegen praktijken waarbij kinderen worden verplaatst en uitgebuit, op basis van de strafrechtartikelen die hieronder genoemd worden. Het nieuwe artikel 273a (‘mensenhandel’) heeft als meerwaarde dat de focus daarmee ondubbelzinnig komt op het geheel van handelingen die kinderen tot slachtoffer van mensenhandel maken. Artikel 197a stelt het smokkelen van mensen strafbaar. Artikel 278 stelt ‘mensenroof’ strafbaar. Dat is iemand naar Europa brengen met het oogmerk om hem wederrechtelijk onder de macht van een ander te brengen of hem in een hulpeloze toestand te verplaatsen. Artikel 279 gaat in op het ‘opzettelijk onttrekken van een minderjarige aan het wettig over hem gestelde gezag’. Daarnaast zijn er allerlei afzonderlijke wetsartikelen die ingezet kunnen worden bij de strijd tegen kinderhandel, zoals valsheid in geschrifte (artikel 225). In de artikelen 273-277 wordt slavenhandel (en daaraan verbonden activiteiten) strafbaar gesteld, maar van deze strafbepalingen wordt in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. Wet opheffing bordeelverbod Per 1 oktober 2000 is het algemeen bordeelverbod in Nederland opgeheven. Daartoe zijn het wetboek van strafrecht en een aantal andere wetten gewijzigd. Er is nu een gelegaliseerde sector die aan vergunningen is gebonden en gecontroleerd wordt. De consequenties van deze wet in de praktijk komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Illegale tewerkstelling Het illegaal tewerkstellen van een persoon is strafbaar gesteld in artikel 197b Sr. (als misdrijf) en in de Wet Economische Delicten (als overtreding). Vreemdelingenrecht Met behulp van het vreemdelingenrecht, geregeld in de Vreemdelingenwet en Vreemdelingencirculaires, probeert de overheid een onderscheid te maken tussen mensen die hier (tijdelijk) mogen blijven en degenen die dat niet mogen en Nederland daarom zo snel mogelijk moeten verlaten. Toepassing van het vreemdelingenrecht kan soms op gespannen voet komen te staan met internationale verplichtingen uit verdragen en met de bescherming van slachtoffers van kinderhandel. Minderjarigen die naar Nederland komen krijgen te maken met het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s) dat vanaf 2001 geldt. Dat beleid is vooral gericht op terugkeer van minderjarigen naar hun land van herkomst. Een ama heeft alleen recht op een speciale verblijfsvergunning als hij niet terug kan naar zijn land van herkomst wanneer zijn asielverzoek is afgewezen. Als een kind hier een familielid tot in de vierde graad (dus een oom, tante, nichtje, opa) heeft, wordt hij niet als een ama beschouwd, maar als een ‘begeleide’ alleenstaande minderjarige asielzoeker (bama)10. Dat betekent dat de verantwoordelijkheid voor de terugkeer van het kind naar zijn land van herkomst of naar een ander veilig land en de zorg voor hem aldaar, bij de begeleider komt te liggen. Bama’s krijgen geen verblijfsvergunning in Nederland en hebben geen recht op zaken als opvang en levensonderhoud. 10 De Vreemdelingencirculaire geeft aan dat een minderjarige asielzoeker alleen als alleenstaand wordt beschouwd als hij in Nederland niet begeleid of verzorgd wordt door een meerderjarige “die daar de verantwoordelijkheid voor heeft of die geacht kan worden die te hebben”. De begeleider krijgt de verantwoordelijkheid om met de minderjarige naar het land van herkomst of een ander land waar hij redelijkerwijs naar toe kan gaan, te reizen. Daar moet de begeleider opvang en begeleiding bieden of moet hij zorgen dat het kind anders wordt opgevangen buiten Nederland (VC 2000: C2/7.10.2). 14 B9-regeling Hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000 biedt slachtoffers en getuigen van mensenhandel een tijdelijk recht op verblijf (B9 VVR) met opvang, onderdak, medische bijstand, rechtshulp en levensonderhoud. De duur daarvan is gekoppeld aan de procedure tegen de verdachte. Voorwaarden zijn dat het slachtoffer vreemdeling is en mee wil werken aan het opsporings- en vervolgingsonderzoek en het proces tegen de verdachte van mensenhandel. Tot nu toe ging het daarbij om slachtoffers van mensenhandel voor seksuele doeleinden. Als het delict mensenhandel en kinderhandel wordt uitgebreid, gaat de B9-regeling ook voor slachtoffers van andere vormen van mensenhandel gelden. Na afloop van de B9-regeling kan een slachtoffer een verzoek om voortgezet verblijf doen. Om in aanmerking te komen voor een permanente verblijfsvergunning (op humanitaire gronden) moet hij aannemelijk maken dat terugkeer naar het thuisland risico’s met zich meebrengt, zoals bijvoorbeeld het risico van represailles of vervolging. Ook de (on)mogelijkheden van sociale en maatschappelijke herintegratie kunnen een rol spelen bij de beslissing. Kan de minderjarige het een en ander niet aannemelijk maken dan moet hij terug naar het land van herkomst. Begeleiding van minderjarigen bij de terugkeer naar - en in - het land van herkomst, wordt niet in de B9-regeling of elders geregeld11. Wet Arbeid Vreemdelingen Volgens deze wet mogen personen die jonger dan 18 jaar zijn en die van buiten de Europese Economische Ruimte komen niet in Nederland werken. 11 In hoofdstuk 4 is de REAN-regeling van de IOM beschreven, die minderjarigen op verzoek begeleiding biedt bij de terugkeer en herintegratie in hun thuisland. 15 3. KINDERHANDEL IN NEDERLAND Voor zover er gegevens zijn over kinderhandel in Nederland, spitsen die zich toe op handel voor seksuele doeleinden. Dat is op zich niet verwonderlijk, omdat alleen die vorm van kinderhandel tot dusverre expliciet strafbaar werd gesteld. Echter zelfs over kinderhandel voor seksuele doeleinden zijn de gegevens beperkt. Om zicht te kunnen krijgen op de praktijk rond kinderhandel in Nederland, is in het kader van dit onderzoek in de periode van begin mei tot begin juli 2004 met ruim veertig verschillende betrokkenen gesproken. Het gaat daarbij om personen en organisaties die verantwoordelijk of actief zijn in de bestrijding van kinderhandel in Nederland of die slachtoffers van kinderhandel moeten (gaan) beschermen. Zij vormen - samen met andere partijen - de sleutel voor de oplossing van het probleem kinderhandel en de bescherming van slachtoffers en worden daarom in dit rapport ‘sleutelfiguren’ genoemd. Uit de gesprekken met sleutelfiguren en uit bestudering van de beschikbare schriftelijke informatie over kinderhandel, komt het hierna volgende beeld naar voren. 3.1 De sleutelfiguren De sleutelfiguren die voor dit eerste onderzoek bevraagd zijn, hebben uiteenlopende meningen over de vraag of en in hoeverre kinderhandel in Nederland bestaat buiten de seksindustrie. Hieronder volgt een impressie van enkele meningen en ervaringen. • In de beleving van de marechaussee komt handel in en smokkel van minderjarigen in Nederland wel degelijk voor, maar beperkt. Bij heel jonge kinderen zou het dan gaan om illegale adoptie, bij wat oudere kinderen om gezinshereniging bij illegale ouders, om prostitutie en om kinderarbeid. Ook zouden er kinderen op doorreis naar andere landen door Nederland worden getransporteerd. Daarbij zou het gaan om kinderen die in Zuid-Europa worden ingezet in de landbouw en het huishouden. De marechaussee heeft de indruk dat Chinese kinderen regelmatig naar Nederland worden gehaald om hier arbeid te verrichten. • De politie geeft aan dat de grootste risicogroepen te vinden zijn in de opvang- en asielzoekerscentra. Zij hebben het idee dat kinderhandel voor andere dan seksuele doeleinden wel voorkomt, maar niet op grote schaal. Er zijn gevallen bekend van verhandelde Afrikaanse meisjes die voor verschillende soorten werk – zoals prostitutie en huishouding - worden ingezet en van Aziatische jongeren die tewerk worden gesteld. • Sommige hulporganisaties hebben concrete voorbeelden van praktijken van kinderhandel. Het gaat daarbij om minderjarigen die uitgebuit worden in de drugshandel of gebruikt worden voor diefstal, inbraken, witwassen van geld en voor het afsluiten van grote geldleningen bij banken. Daarnaast zouden minderjarigen ingezet worden in de huishouding en de prostitutie. Andere hulporganisaties geven aan geen contact te hebben met slachtoffers van kinderhandel. Zij noemen daarvoor als reden dat eventuele slachtoffers zich aan de uiterste rand van de samenleving bevinden waar zelfs deze organisaties niet komen. • De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) vermoedt dat er praktijken zijn waarbij kinderen – met name alleenstaande minderjarige asielzoekers - worden uitgebuit, onder meer in het huishouden, de horeca en de prostitutie. Dat zou blijken uit minderjarigen die daar melding van maken in de asielprocedure en minderjarigen die met onbekende bestemming verdwijnen. 16 • Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Arbeidsinspectie hebben in eerste instantie geen concrete aanwijzingen voor uitbuitingspraktijken van kinderen in Nederland. • De Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst van het ministerie van SZW (SIOD) heeft zelf nog geen gevallen van kinderhandel opgespoord, maar deze dienst kent wel voorbeelden. Daarbij gaat het onder meer om jongeren die als au pair in Nederland werken en waarbij is vastgesteld dat de gastgezinnen zich niet houden aan de richtlijnen. De jongeren moeten meer dan 30 uur per week werken en vaak de reis eerst terugbetalen. Ook gebeurt het dat hun identiteitspapieren worden ingenomen. • Het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel acht het, gezien de onderzoeken in ons omringende landen en de ervaringen rond mensenhandel in beperkte zin, waarschijnlijk dat kinderhandel buiten de seksindustrie ook in Nederland voorkomt. In haar rapportages maakt de Nationaal Rapporteur hiervan melding. • Onderzoekers van universiteiten en organisaties zijn unaniem in hun mening dat bepaalde groepen minderjarigen extra kwetsbaar voor kinderhandel en uitbuiting zijn: (begeleide) alleenstaande minderjarige asielzoekers en illegale kinderen. Over de vraag of er daadwerkelijk kinderhandel plaatsvindt in Nederland, lopen de meningen uiteen. Sommigen zijn zeer stellig in het afwijzen van dat idee, anderen hebben aanwijzingen of kennen concrete gevallen van kinderhandel die ze tegenkwamen in het kader van hun onderzoek. Daarbij gaat het om kinderen of jongeren die hier uit stelen worden gestuurd of in de horeca en seksindustrie moeten werken. Ten slotte zijn er onderzoekers die zich kunnen voorstellen of die sterk vermoeden dat kinderhandel in de zin van uitbuiting in Nederland plaatsvindt, ook al kennen ze zelf geen casussen. Voor het recente WODC-onderzoek naar het bestaan van mensenhandel in Nederland buiten de seksindustrie werd alleen naar literatuur en niet speciaal naar minderjarigen gekeken. In dat onderzoek werden dan ook geen gevallen van uitbuiting van kinderen gevonden.12 • Internationale organisaties krijgen signalen over kinderen die uit bedelen en zakkenrollen worden gestuurd. Stichting Terre des Hommes heeft in 2001 een onderzoek gepubliceerd over de handel in jeugdige voetballers13. Daaruit blijkt dat precieze cijfers weliswaar niet te geven zijn, maar dat er op grote schaal voetballertjes geronseld worden om in Europa en Nederland te spelen. Om de beperkingen van wetgeving te omzeilen, zou door de voetbalclubs gebruik worden gemaakt van uiteenlopende trucs: paspoortvervalsing, inschrijving als student (aan sportopleiding), doorsluizing via andere landen waar wetgeving soepeler is, rekken van asielprocedures, het op toeristenvisa laten binnenkomen van kinderen. De destijds door de minister van Justitie ingestelde ambtelijke werkgroep constateerde dat de Nederlandse wetgeving voldoende is, maar dat er op Europees niveau wel aanpassingen nodig waren. In hoeverre nu nog steeds jonge buitenlandse voetballers worden gerekruteerd, is op dit moment onduidelijk. Veel sleutelfiguren kennen dus gevallen van kinderhandel buiten de seksindustrie. In hoeverre het gaat om een structureel probleem, valt op basis van deze eerste inventarisatie niet te zeggen. Geruchten 12 J.P. van der Leun, L. Vervoorn, Slavernijachtige uitbuiting in Nederland, Universiteit Leiden, te verschijnen in 2004. 13 Stichting Terre des Hommes, Scoren met kinderen; Een onderzoek naar de handel in jeugdige voetballers, 2001. 17 Sleutelfiguren signaleren ook geruchten, waarvan sommige hardnekkig. Deze verhalen gaan onder meer over illegale adopties, uithuwelijking, huisslaafjes in ambassades en orgaantransplantaties. Unicef en ECPAT/Defence for Children hebben voor dit onderzoek niet kunnen achterhalen wat de achtergrond is van deze geruchten, laat staan dat er concrete aanwijzingen zijn gevonden. Ook op dit punt moet vervolgonderzoek meer duidelijkheid geven. 3.2 Cijfers Omdat het bij kinderhandel gaat om clandestiene praktijken én omdat kinderhandel als delict tot dusverre alleen vervolgd en opgespoord werd als het ging om seksuele uitbuiting, zijn er geen betrouwbare cijfers voorhanden. Ook over seksuele uitbuiting van kinderen zijn maar weinig gegevens bekend. Eén van de redenen daarvoor is dat niet bij alle registraties een onderscheid wordt gemaakt tussen meerder- en minderjarigen. Om toch een idee te krijgen van het aantal minderjarigen dat in Nederland geregistreerd wordt als slachtoffer van kinderhandel in de seksindustrie, zijn de volgende cijfers interessant14. - Bij de Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV), die speciaal voor slachtoffers van vrouwenhandel opkomt, ging het in 2001 en 2002 bij 16% van de meldingen om minderjarigen. In 2002 werden bijvoorbeeld 41 minderjarigen gemeld. - Het slachtoffervolgsysteem (IKPS) van de politie registreerde in 2002 68 slachtoffers die jonger dan 18 jaar waren. Dat betekende dat 18% minderjarig was. Bij bijna de helft ging het om alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s). - Uit politieonderzoek van het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel blijkt dat het in 2002 bij een kwart van de opsporingsonderzoeken naar mensenhandel om minderjarige slachtoffers ging15. - Van degenen die een tijdelijke vergunning tot verblijf kregen in het kader van de B9- regeling voor slachtoffers en getuigen (en hun kinderen) van mensenhandel (zie hoofdstuk 2) was gemiddeld 10% minderjarig in de jaren 1998-2002. Zo ging het in 2001 om 11 minderjarigen en in 2002 om 13 minderjarigen. - Hulpverleningsinstellingen die met slachtoffers van mensenhandel te maken hebben, registreerden in 2002 85 minderjarige slachtoffers (14% minderjarigen). - Onderzoek van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling in Flevoland naar de loverboy-problematiek heeft het over 38 geïdentificeerde slachtoffers en 12 vermoedelijke slachtoffers van loverboys in 2002 en 2003 in die regio16. - Van de zaken die het openbaar ministerie registreert, ging het bij strafzaken met betrekking tot mensenhandel van 1998 tot 2002 gemiddeld om 19% minderjarige slachtoffers. In 2002 ging het in 13% van de zaken om minderjarigen. Het kabinet presenteerde onlangs enkele cijfers over het jaar 2003 in haar plan van aanpak met betrekking tot de prostitutiesector17. In dat jaar zijn zestig minderjarige slachtoffers van prostitutie in een justitiële jeugdinrichting geplaatst met een kinderbeschermingsmaatregel. 14 Zie Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, ‘Mensenhandel – Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur’, juli 2004, voor aanvullende gegevens. Uit de Quick Scan van ECPAT (2003) blijkt dat het moeilijk is om minderjarigen in de prostitutie te herkennen. Dat komt mede omdat sommigen valse papieren gebruiken en omdat ze in de minder zichtbare circuits worden ingezet. 15 Daarbij werd aangegeven dat signalen erop wijzen dat sommige mensen wachten tot hun slachtoffer 18 wordt, om een meisje dan zo snel mogelijk in te zetten in de gelegaliseerde prostitutiebranche. 16 Blitz, G. (2004). Slachtoffers van loverboys in Flevoland; Een onderzoek naar het voorkomen hiervan in de jaren 2002 - 2003. Flevoland: Advies- en Meldpunt Kindermishandeling. 17 Ministerie van Justitie, Directoraat-Generaal Rechtshandhaving, Plan van Aanpak Ordening & Bescherming Prostitutiesector; Aanvullende maatregelen voor het bereiken van de doelstellingen bij de opheffing van het algemeen bordeelverbod, juni 2004. 18 Het aantal minderjarigen dat wordt uitgebuit in de – illegale of moeilijker controleerbare branches van de - seksindustrie lijkt echter vele malen hoger te liggen18. 3.3 Slachtoffers Volgens de sleutelfiguren zijn de slachtoffers van kinderhandel zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig. Als minderjarigen door een kinderhandelaar vanuit een ander land hierheen worden gehaald, kennen ze de Nederlandse taal en cultuur niet. Dat plaatst hen per definitie in een isolement. Ze kúnnen nergens aankloppen voor hulp, omdat ze niet weten waar en hoe dat moet. Ook hebben ze daar meestal geen tijd voor omdat ze moeten werken. Ze dúrven nergens aan te kloppen, omdat ze doodsbang zijn voor represailles van de handelaar en voor de politie. Als ze illegaal hier verblijven durven ze niet om hulp te vragen, omdat ze bang zijn voor uitzetting of straf. Bovendien schamen veel slachtoffers zich voor datgene wat hen overkomt. Ook slachtoffers uit Nederland kunnen in een isolement komen, door bedreigingen, intimidatie, schaamte en onbekendheid bij wie ze hulp kunnen krijgen. Door de belemmeringen die slachtoffers ondervinden om hulp te zoeken, is het heel goed mogelijk dat het aantal wel geregistreerde slachtoffers slechts een topje van de ijsberg vormt. Kwetsbare groepen Hoewel minderjarigen in het algemeen kwetsbaar zijn, lopen bepaalde groepen kinderen meer risico om in een uitbuitingssituatie te raken: kinderen die hier niet thuis zijn, kinderen waar weinig toezicht op is, kinderen die uit landen komen waar armoede en gebrekkig onderwijs is. Door bijna alle sleutelfiguren worden drie groepen minderjarigen genoemd die extra kwetsbaar zouden zijn voor de activiteiten van kinderhandelaren. • Alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s). Deze ama’s krijgen in Nederland te maken met speciaal beleid (zie hoofdstuk 2) en kunnen op verschillende manieren prooi worden van ronselaars: a. minderjarigen die – onder valse voorwendselen - door ronselaars naar Nederland zijn gehaald en die hier in de prostitutie of in andere sectoren worden uitgebuit; b. minderjarigen die pas in een latere fase worden geronseld, vanuit de opvang (onder meer door loverboys). Uit recent onderzoek naar de veiligheid van vrouwen en meisjes in asielzoekerscentra19 blijkt dat ama’s zeer kwetsbaar zijn. De huidige opvang in asielzoekerscentra zou hen geen veilig onderdak bieden en hen niet beschermen tegen het risico van mensenhandel. In een schatting van ECPAT (2003) zouden 156 ama’s met onbekende bestemming (MOB) vertrokken zijn uit centra. Een deel van de ama’s leeft in de wetenschap dat ze op hun achttiende geacht worden Nederland te verlaten. Ze verliezen op de dag dat ze meerderjarig worden recht op alle voorzieningen waar ze als ama een beroep op kunnen doen. Door sleutelfiguren wordt aangegeven dat deze oudere minderjarigen en jonge meerderjarigen grote kans lopen om slachtoffer te worden van mensenhandelaars. Dat zou te maken hebben met hun slechte toekomstperspectief. 18 ECPAT, Minderjarigen in de prostitutie in Nederland, een quick scan, 2003. Zie ook O’Briain, M, A. van Borne en T. Noten, Joint East West Research on Trafficking in children for sexual purposes in Europe: the sending countries, ECPAT, 2004, waaruit blijkt dat een hulpverleningsorganisatie aangeeft dat bijna ieder slachtoffer met wie zij contact hebben wel weer twee of drie andere slachtoffers kent. 19 Burik, A. van & Vianen, R. van (2003). Veilig verblijf. Een onderzoek naar de veiligheid van vrouwen en meisjes in de asielzoekerscentra. Woerden: Adviesbureau Van Montfoort; Brouns, M. e.a. (2003). Het lange wachten op een veilige toekomst. Onderzoek naar veiligheid van vrouwen en meisjes in Asielzoekersopvang. Rijswijk: COA. 19 • Begeleide alleenstaande minderjarige asielzoekers (bama’s). Deze minderjarigen hebben in Nederland iemand die geacht wordt voor hen te zorgen en daarom worden ze niet als alleenstaand bestempeld. Ze hebben geen recht op bescherming onder het ama-beleid. In de praktijk blijkt de zorg door ‘de begeleider’ vaak onvoldoende. Daardoor zouden deze bama’s uitermate kwetsbaar zijn voor uitbuiting in de seksindustrie of in de huishouding van de familie aan wie ze zijn opgedrongen20. Daarnaast lopen bama’s grote kans om in de illegaliteit te komen, waar ze eveneens slachtoffer van kinderhandel kunnen worden. • Kinderen in de illegaliteit. Deze kinderen hebben geen geldige verblijfsvergunning en kunnen om verschillende redenen in de illegaliteit verzeild zijn geraakt21: kinderen van uitgeprocedeerde asielzoekers, kinderen die als alleenstaande hier zijn gekomen maar uit de opvang vertrokken zijn, ex-ama’s (18-plussers), kinderen die naar Nederland zijn gesmokkeld met een vals paspoort, kinderen die naar Nederland zijn verhandeld en hier illegaal leven. Deze kinderen vallen buiten alle officiële statistieken en het is onbekend om hoeveel kinderen het gaat. In een quick scan van ECPAT wordt een schatting gedaan dat 10.000 kinderen in de illegaliteit leven in Nederland22. Het is zeer gewenst om meer inzicht te krijgen in de situatie van deze kwetsbare groepen minderjarigen en de risico’s die zij lopen om in handen te vallen van ronselaars. In het vervolgonderzoek van Unicef en ECPAT krijgen zij dan ook speciale aandacht. Loverboy-technieken Een speciale ronseltechniek wordt gehanteerd door jonge criminelen. Door middel van het aangaan van een liefdesrelatie maken zij meisjes zó afhankelijk van zich, op sociaal emotioneel gebied, dat de meisjes alles voor hun ‘loverboy’ doen. Vaak worden zij in de prostitutie aan het werk gezet en gedwongen hun geld af te geven. Hoewel het in dit rapport met name gaat over kinderhandel voor andere dan seksuele doeleinden, is het belangrijk te weten hoe loverboys te werk gaan. Zij kunnen hun ronseltechniek immers ook toepassen voor werk in andere sectoren. Volgens sommige sleutelfiguren gebeurt dat ook nu reeds. Zo zouden slachtoffers ingezet worden als drugskoerier, om geldleningen af te sluiten en om winkeldiefstallen te plegen23. Waar zijn de slachtoffers te vinden? Kinderhandel voor andere doelen dan seksuele uitbuiting, kan op uiteenlopende terreinen voorkomen. De benaderde sleutelfiguren noemen de volgende terreinen waarop kinderen in Nederland (kunnen) worden uitgebuit, zoals: - au pair werk; - confectie/naai/leerateliers (‘sweatshops’); - diefstal; - drugstransport of –dealing; - folders vouwen; - geldleningen afsluiten; 20 Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, ‘Mensenhandel – Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur’, juli 2004. 21 Voor degenen die meer willen weten over (de ervaringen van) ‘illegale’ kinderen, is het rapport ‘Ik ben er wel, maar ze zien me niet’ van drs. Kordula C. Braat, DCI-NL, 2004, aan te bevelen. 22 ECPAT, Minderjarigen in de prostitutie in Nederland, een quick scan, 2003. 23 Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, ‘Mensenhandel – Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur’, juli 2004. 20 - horeca en catering; - huishouding; - huwelijkskandidatuur; - illegale adoptie; - land- en tuinbouw (oudere jongeren); - sieraden maken; - straatverkoop; - (toeristen)winkels; - toeristenindustrie; - sport; - zakkenrollen. In sommige gevallen wordt gesproken van een combinatie van werkzaamheden op een van deze terreinen met werk in de prostitutie. 3.4 Voorbeelden van kinderhandel In de gesprekken met sleutelfiguren kwamen regelmatig concrete voorbeelden ter sprake. Hierna worden enkele gevallen beschreven om een beeld te schetsen van de manier waarop kinderhandel in Nederland in zijn werk kan gaan. * Drie jonge kinderen (alledrie jonger dan dertien) komen alleen naar Nederland. Hier aangekomen worden ze echter niet als ama’s behandeld omdat er een tante en oom worden gevonden. De kinderen worden als begeleide alleenstaande minderjarige (bama) bestempeld en de oom en tante zijn verantwoordelijk voor de zorg en terugkeer van de kinderen. Maar de kinderen kennen de oom en tante niet en die zijn op hun beurt niet van plan om voor de kinderen te zorgen en hen terug te begeleiden naar waar ze vandaan komen. De kinderen komen op straat terecht en worden vrij snel ‘ontdekt’ door een handelaar die ze in de huishouding en de prostitutie uitbuit. * A.v.D. uit Nederland wordt gedwongen tot een huwelijk. Eenmaal getrouwd wordt zij door haar echtgenoot gebruikt als ‘slaaf’ in de huishouding en prostitutie. * L.Z. is nu achttien jaar oud. Een aantal jaren geleden is zij met haar vader uit voormalig Joegoslavië naar Nederland gekomen. Doordat er iets mis was gegaan met haar papieren, verbleef zij illegaal hier. Zij moest tegen haar zin het huishouden doen voor haar vader en ging niet naar school. * M.G. is een Marokkaans meisje, dat op haar achtste illegaal naar Nederland is gehaald door haar stiefzus. Haar stiefzus heeft vervolgens voor legale papieren gezorgd. Tot haar vijftiende is M. naar school gegaan. Daarnaast moest ze in het huishouden van haar zus werken en werd ze lichamelijk en emotioneel mishandeld. M. was zo afhankelijk en loyaal ten opzichte van haar stiefzus, dat ze lange tijd niet om hulp durfde te vragen. Pas op haar zeventiende kwam ze via crisisopvang in contact met een hulpverleningsorganisatie die haar kon helpen. * J.S. is vijftien jaar en afkomstig uit Nederland. Ze woonde in een meidenhuis, van waaruit ze naar een leefgroep is gegaan. Daar kreeg ze een relatie met een man van 31 die haar vertelde dat hij 21 jaar was. Hij vroeg haar te koerieren. Ze moest dan naar Peru vliegen en 21 van daaruit een vlucht naar Amsterdam nemen. Ze weigerde dat te doen en beëindigde de relatie, maar kent verschillende meisjes die soortgelijk werk voor de man hebben gedaan. Indicatoren Sommige signalen24 kunnen wijzen op handel in en uitbuiting van kinderen, bijvoorbeeld het kind: - kan of mag niet naar school; - is beperkt in zijn (bewegings)vrijheid; - moet lang of onder alle omstandigheden werken; - is bang voor consequenties als het weigert te doen wat hem gevraagd wordt; - kan niet vrijelijk beschikken over zijn eigen verdiensten; - krijgt geen medische hulp; - bezit geen eigen reisdocumenten; - wordt bedreigd met het toepassen van geweld. 24 Afgezien van het eerste signaal, staan deze signalen genoemd in de Aanwijzing van Aanpak mensenhandel die de Procureurs-Generaal gebruiken bij de opsporing en vervolging van mensenhandelzaken. 22 4. KNELPUNTEN EN OBSTAKELS IN DE STRIJD TEGEN KINDERHANDEL In de praktijk bestaan verschillende knelpunten die de strijd tegen kinderhandel en de bescherming van slachtoffers bemoeilijken. In dit hoofdstuk komen deze struikelblokken aan de orde. Terminologie Een knelpunt dat door verschillende sleutelfiguren wordt genoemd en voorafgaat aan de preventie, signalering, opsporing en vervolging van kinderhandel en de bescherming van slachtoffers, betreft de term ‘kinder/mensenhandel’ zelf. In de praktijk blijkt dit begrip soms tot problemen te leiden. Men vindt het onduidelijk wat wel en niet onder mensenhandel valt en in hoeverre er verschillend moet worden omgegaan met situaties waarin minderjarigen dan wel meerderjarigen slachtoffer worden. Met name het bijbehorende begrip ‘uitbuiting’ blijkt voor verwarring te zorgen. Sleutelfiguren geven aan niet te weten wanneer sprake is van uitbuiting. Overigens zijn de definities die in internationaal verband gebruikt worden evenmin eenduidig, wat aanleiding kan geven tot verschillen in interpretatie. 4.1 KNELPUNTEN Handelbevorderende omstandigheden Er zijn allerlei omstandigheden die kunnen maken dat kinderhandel in een bepaald land toedan wel afneemt. Ook kan daardoor de route of de tactiek waarvan kinderhandelaren zich bedienen (tijdelijk) veranderen. Zo’n belangrijke omstandigheid in Nederland is uiteraard het expliciet strafbaar stellen van álle vormen van kinderhandel (zie hoofdstuk 2). Daarnaast zijn voor de situatie in ons land een aantal omstandigheden te noemen die van invloed zijn op kinderhandel en die een knelpunt kunnen vormen. • Onze samenleving is multicultureel en kent vele verschillende leefstijlen. Dat maakt het signaleren van misstanden moeilijker en daarmee het opsporen van kinderhandel. Bovendien blijkt het vaak lastig om de leeftijd van kinderen goed in te schatten. • Nieuwe technologieën, zoals internet, worden steeds uitgebreider toegankelijk. Daardoor wordt het ronselen van potentiële slachtoffers makkelijker. Ook de vraagzijde kan via internet ‘zaken’ doen. • De uitbreiding van de Europese Unie25 heeft mogelijk gevolgen voor de handel in kinderen. In een rapport over dit onderwerp (augustus 2003) kwam Interpol tot de conclusie dat de uitbreiding van de EU tot een toename van kinder- en vrouwenhandel leidt26. Echter, het is nu voor inwoners van deze ‘nieuwe’ landen (nog) niet mogelijk om hier vrijelijk in loondienst te werken. Dat betekent dat op dat punt het verschil niet groot zou moeten zijn met de situatie van voor de uitbreiding. 25 De tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, namelijk Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Cyprus, Slovenië en Malta, worden gezien herkomst- of doorvoerlanden van mensenhandel. 26 Zie ook O’Briain, M, A. van Borne en T. Noten, Joint East West Research on Trafficking in children for sexual purposes in Europe: the sending countries, ECPAT, 2004. 23 Opheffing bordeelverbod In 2000 is het algemeen bordeelverbod in Nederland opgeheven. Een belangrijk doel daarvan was het beschermen van minderjarigen tegen seksueel misbruik en het terugdringen van praktijken van mensenhandel. Nu, vier jaar later, bestaan er echter twijfels of dit doel bereikt is27. Ook sleutelfiguren hebben grote zorgen. Men is het erover eens dat de grip op de zichtbare, gelegaliseerde prostitutiebranche is toegenomen. Daar staat tegenover dat er een vlucht is geweest van illegale prostitutie naar de onzichtbare, niet-legale branches. - Er heeft een verschuiving plaatsgevonden naar de onzichtbare, niet-vergunde illegale branches van de prostitutie. Minderjarige slachtoffers zouden juist te vinden zijn in straatprostitutie, privé-huizen, restaurants, hotels en bij klanten thuis. - Door de verschillen tussen gemeenten in het uitvoeren en handhaven van het prostitutiebeleid, doen ongewenste exploitatie-vormen zich voor in gemeenten waar weinig controle is. In die gemeenten zouden minderjarigen makkelijker kunnen worden uitgebuit in de prostitutie. - Mobiele vormen van prostitutie, zoals via de escortbranche, zijn moeilijk te reguleren en te controleren. Daar zijn mogelijkheden voor uitbuiting van minderjarigen. De capaciteit voor opsporing en vervolging bij de politie is beperkt. - De kans is al met al erg groot dat minderjarigen juist worden ingezet in díe delen van de prostitutie die oncontroleerbaar, onzichtbaar en onvindbaar zijn. Dat rechtvaardigt de vraag of met het opheffen van het bordeelverbod minderjarigen beter dan voorheen beschermd worden. Sommige sleutelfiguren geven aan dat de verdiensten van minderjarige prostituees zijn teruggelopen nu ze vooral in de onzichtbare en lager betaalde branches werken. Dat zou de reden zijn waarom ze door hun ronselaars gedwongen worden om ook op andere terreinen te gaan verdienen. Sommige meisjes zouden overdag moeten werken in de huishouding of drugshandel of uit stelen worden gestuurd om zich vervolgens in de avonduren te moeten prostitueren. Bescherming van slachtoffers met B9-regeling Tot nog toe lijken minderjarigen niet vaak gebruik te – willen - maken van de B9-regeling (zie ook hoofdstuk 2). De Nationaal Rapporteur Mensenhandel, ECPAT en het Clara Wichmann Instituut constateerden al eerder verschillende obstakels waardoor slachtoffers niet goed uit de voeten kunnen met de regeling28, zoals angst voor represailles, onbekendheid met de regeling, niet duidelijk en eenvoudig genoeg om te weten waar en bij welk onderdeel van de politie slachtoffers moeten aankloppen voor een verklaring of aangifte, weinig perspectief voor de toekomst en emotionele druk. Naar schatting van het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel zou slechts 5% van alle slachtoffers aangifte doen29. Tussen 1998 en 2002 was van de aanvragers van een B9- regeling 10% minderjarig, maar daar vielen ook enkele kinderen van slachtoffers onder. De huidige praktijk van opsporing en vervolging van kinderhandelzaken, laat zien dat er maar van weinig gevallen van kinderhandel ‘een zaak’ wordt gemaakt. Omdat men dikwijls geen tijd en mankracht heeft om verder te onderzoeken en bewijs te verzamelen, 27 Die blijken onder meer uit de evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod (2002) en het ‘Plan van aanpak ordening & bescherming prostitutiesector’ (juni 2004). 28 Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Eerste Rapportage Mensenhandel, 2002; ECPAT, Minderjarigen in de prostitutie in Nederland, een quick scan, 2003; Clara Wichmann Instituut, Commentaar kabinetsstandpunt inzake mensenhandel 15 oktober 2002, TK 28639, nr. 1, mei 2003. 29 Eerste en Tweede Rapportage Mensenhandel van Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, 2002 en 2003. 24 worden gevallen vaak afgedaan als ‘incidenten’. De bescherming van een minderjarig illegaal slachtoffer is hierdoor duidelijk onvoldoende. Als het opsporingsonderzoek weer snel wordt afgebroken, zijn er grofweg vier mogelijkheden voor het minderjarige slachtoffer: de ama-procedure, aanvragen van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden, de illegaliteit in of teruggestuurd worden. Als de politie een alleenstaande minderjarige zonder gezag onder zijn hoede krijgt, zal de Raad voor de Kinderbescherming worden ingeschakeld, die vervolgens zorgt dat het kind onder voogdij komt. Het NIDOS krijgt de voogdij als het kind uit een land komt met asielgerelateerde problematiek. De voogd begeleidt de minderjarige tijdens de B9 regeling. Daarbij kan opvang van de minderjarige een probleem zijn aangezien hij niet in aanmerking komt voor asielopvang. Crisisopvang is dan het alternatief. De voogd bespreekt met het kind ook de opties die hij heeft bij afloop van de B9 regeling. In het geval dat het kind teruggestuurd wordt is het vooralsnog onduidelijk wie de verantwoordelijkheid heeft voor de veillige terugkeer. In sommige gevallen zal het kind gebruik maken van het terugkeerprogramma van de International Organisation for Migration (IOM). De voogd doet dan namens de minderjarige een beroep op de REAN-regeling (Return and Emigration of Aliens from the Netherlands) van de International Organization for Migration, IOM. Deze houdt in dat de minderjarige een vliegticket en een bijdrage voor levensonderhoud voor de eerste periode krijgt. Daarnaast kan, afhankelijk van het land waar de minderjarige naartoe gaat, er meer of minder begeleiding georganiseerd worden. 4.2 Obstakels In de dagelijkse uitoefening van hun strijd tegen kinderhandel, ervaren de sleutelfiguren uiteenlopende knelpunten. Soms gaat het daarbij om zeer praktische obstakels, zoals te weinig capaciteit, en soms betreft het ingewikkelder processen zoals samenwerking. De wil is er, maar sleutelfiguren voelen zich door de knelpunten geremd, gefrustreerd of belemmerd in het voeren van een adequate strijd tegen kinderhandel en de bescherming van slachtoffers. Hieronder volgt steeds een korte beschrijving van de organisaties die een rol spelen in de strijd tegen kinderhandel in Nederland en knelpunten die de sleutelfiguren signaleren. * Koninklijke Marechaussee (KMar) De KMar is onderdeel van de Nederlandse krijgsmacht en voert politietaken uit. De bestrijding van migratiecriminaliteit – grensbewaking - is een belangrijk ‘speerpunt’. De gehele gang van zaken op luchthaven Schiphol valt onder de verantwoordelijkheid van de marechaussee. Als een kind aan de grens wordt aangetroffen zonder grensdocumenten, draagt de marechaussee hem over aan de vreemdelingendienst. Deze dienst behandelt de minderjarige vervolgens als ama en stuurt hem naar een asielzoekerscentrum, terwijl de vreemdelingendienst en KMar onderzoek doen naar strafbare feiten. De KMar geeft veel knelpunten aan die de grensbewaking ten aanzien van kinderhandel bemoeilijken. • De KMar heeft als taak grensbewaking, dus paspoortcontrole. Officieel mag de KMar zich niet met opsporing van strafbare feiten bemoeien. Gaat het om ‘smokkel’, dus illegale grensoverschrijding, dan mag de KMar wel in actie komen. Echter als blijkt dat het om ‘handel’ gaat met als doel exploitatie, dan is de regiopolitie verantwoordelijk en moet de KMar de zaak overdragen. Deze bureaucratische taakafbakening en het gebrekkige gegevensbeheer bemoeilijken het opsporen van kinderhandel. Hoewel de samenwerking tussen regiopolitie en KMar als goed wordt ervaren, blijkt de informatie-uitwisseling soms een probleem. 25 • De opbouw van het personeelsbestand bij de KMar is problematisch. Onervaren jongens van 18 tot 20 jaar moeten bij grenscontroles op basis van hun ‘fingerspitzengefühl’ signaleren wanneer sprake is van smokkel of handel. Er is bovendien onvoldoende begeleiding. • Er is geen speciale aandacht (in de opleiding) voor het signaleren van kinderhandel. Het is ook geen onderwerp waar aparte aandacht voor wordt gevraagd. “Niemand binnen de regiopolitie en KMar heeft zijn ogen ervoor open”, zegt de sleutelfiguur. • Het gegevensbeheer is nog volop in ontwikkeling. De korpsen gebruiken uiteenlopende registratiesystemen en de richtlijnen zijn niet sluitend. Zo kan de ene verbalisant registreren onder het kopje ‘valsheid in geschrifte’, terwijl de volgende ‘mensenhandel’ noemt. • De beschikbare tijd en capaciteit zijn onvoldoende. Per jaar kan een KMar-team drie grote onderzoeken doen naar criminaliteit in georganiseerd verband. De ‘incidenten’, waartoe kinderhandel meestal – in eerste instantie - wordt gerekend, vallen buiten de boot. Ook de Officieren van Justitie die betrokken worden bij grote onderzoeken, zijn overbelast. • De politiek bepaalt waar de prioriteiten moeten liggen. Zo wordt momenteel zeer veel capaciteit ingezet voor de bestrijding van drugscriminaliteit (de bolletjesslikkers). • Er zijn verschillende redenen waarom het moeilijk is om kinderhandelaren op te sporen, waaronder: het gebruik van handige ‘trucs’, zoals vervalste paspoorten of het meenemen van andermans kinderen door ouders die zelf kinderen hebben; de controletijd aan de grens, die meestal erg kort is30; de taal die vaak een probleem is bij de voorbereiding van een zaak, bijvoorbeeld als gebruik wordt gemaakt van telefoontaps. • Als de KMar het vermoeden heeft dat er sprake is van smokkel (cq handel) kan de verdachte zes uur in verzekering worden gesteld. Het minderjarige slachtoffer wordt tijdelijk opgevangen of overgedragen aan de vreemdelingendienst. In die tijd moet blijken of er voldoende bewijzen zijn tegen de verdachte. Meestal lukt het niet om in dit korte tijdsbestek voldoende duidelijkheid te krijgen en dan wordt de verdachte heengezonden. • Als er een proces verbaal wordt opgemaakt, kan de verdachte in de periode tot de veroordeling het land nog verlaten. Hij wordt dan bij verstek veroordeeld, maar uitvoering van de straf is onmogelijk. • Het bewijzen van datgene dat ten laste wordt gelegd is vaak moeilijk, daarom kiest KMar soms voor feiten als ‘gezagsonttrekking’ of ‘smokkel’. • Er is een conflict in belangen tussen het administratief recht (vreemdelingenwet) en het strafrecht. Als de KMar een buitenlandse verdachte aanhoudt, moet hij die zo snel mogelijk overdragen aan de vreemdelingendienst. Dat heeft te maken met de tijd die de vreemdelingendienst heeft om de vreemdeling uit te zetten. Dat staat echter haaks op de tijd die de KMar nodig heeft om de verdachte te mogen horen. • De internationale samenwerking op de verschillende niveaus is onvoldoende. * Politie De regionale politiekorpsen zijn verantwoordelijk voor de opsporing van kinderhandel, met name de afdelingen (jeugd- en) zedenpolitie en de vreemdelingendienst (VD). Omdat het bij het delict kinderhandel tot dusverre alleen gaat om handel in minderjarigen voor seksuele doeleinden, komen deze zaken bij de zedenpolitie. De opsporing van andere vormen van uitbuiting, naar aanleiding van de nieuwe strafrechtwetgeving (zie hoofdstuk 2), zullen straks vermoedelijk worden ‘verdeeld’ over andere afdelingen die meer weten van het betreffende 30 Onder meer omdat passagiers hun aansluiting op ander vervoer niet willen missen. Zo moet men na aankomst van de boot in Hoek van Holland binnen een uur de grenscontroles hebben verricht omdat dan de internationale trein vertrekt. 26 onderwerp. Aangegeven wordt dat er momenteel niet speciaal op minderjarigen wordt gelet en tot dusverre ook niet wordt gekeken naar uitbuitingspraktijken anders dan voor seksuele doeleinden. Het opsporen en vervolgen van kinderhandel/prostitutie is wel een prioriteit voor de politie, maar het lukt vaak niet door gebrek aan tijd en capaciteit. Korpsmonitor In de Korpsmonitor 2003 over het landelijk project Prostitutie/Mensenhandel signaleert de politie ernstige knelpunten bij de bestrijding van mensenhandel. Als belangrijkste wordt genoemd het van overheidswege ontbreken van de regie en coördinatie van het werk van de betrokken partijen bij de bestrijding van mensenhandel. *Openbaar ministerie (OM) De bestrijding van mensenhandel is een van de prioriteiten van het OM. Sinds de opheffing van het bordeelverbod in 2000 is dat ook in de cijfers terug te zien. Er zijn meer afgehandelde zaken, dagvaardingen en strafopleggingen in mensenhandelzaken dan voor die tijd (zie hoofdstuk 3). Bij de afzonderlijke parketten hebben enkele Officieren van Justitie de verantwoordelijkheid voor mensenhandelzaken. Echter ook hier wreekt zich vaak het gebrek aan capaciteit. Daarnaast is een landelijk officier mensenhandel speciaal belast met de coördinatie van mensensmokkel, mensenhandel en kinderpornografie. Met deze officier zal in het kader van het vervolgonderzoek gesproken worden. Het OM maakt gebruik van de ‘Aanwijzing aanpak mensenhandel en andere vormen van uitbuiting in de prostitutie’ van het College van Procureurs-Generaal, waarin ook signalen van mensenhandel staan. Deze Aanwijzing wordt aangepast aan de nieuwe wetgeving. In hoeverre zij ook worden toegespitst op minderjarigen, is op dit moment nog onduidelijk. * Rechterlijke macht Bij de rechtbanken zijn er geen speciale kamers voor de behandeling van mensenhandel- of zelfs kinderhandelzaken. Of en hoe de aanpak van kinderhandel op de agenda van de rechtbanken staat, moet uit het vervolgonderzoek blijken. * Hulporganisaties (jeugd)zorg Er zijn veel verschillende organisaties die te maken (kunnen) krijgen met slachtoffers van kinderhandel: dak- en thuislozenopvang, raden voor de kinderbescherming, bureaus jeugdzorg, wegloophuizen, streetcornerwork, Leger des Heils, etc. Daarnaast zijn er verschillende organisaties op het gebied van opvang van en hulp aan slachtoffers van prostitutie en seksuele uitbuiting. De Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV) registreert alleen slachtoffers van mensenhandel die bij hen gemeld worden. Uit die registraties valt ten aanzien van kinderhandel buiten de seksindustrie niets af te leiden. Sommige hulporganisaties geven aan de minderjarige slachtoffers niet te kunnen bereiken. Kinderen zelf zouden geen contact op durven te nemen met hulporganisaties, omdat ze de taal niet spreken of illegaal hier zijn of omdat ze zich schamen. Ook zouden ze vaak niet weten waar ze hulp kunnen krijgen. * Allochtonenorganisaties In de strijd tegen kinderhandel kunnen specifieke (belangen)organisaties een essentiële rol spelen. Zo blijkt uit eerste contacten met vertegenwoordigers van de Chinese gemeenschap dat de kans op uitbuiting en handel van minderjarigen daar groot is. Moeilijk zijn het isolement van de gemeenschap, de hoge mate van illegaliteit en de afbakening van de term ‘uitbuiting’. Ook hieraan wordt in het vervolgonderzoek meer aandacht besteed. 27 Politie, OM en hulpverlening Politie, openbaar ministerie en hulpverlening geven aan dat ze nu al hun ‘handen vol’ hebben aan de strijd tegen mensenhandel zoals dat tot dusverre in de wet strafbaar is gesteld: gericht op seksuele exploitatie. Als het delict kinderhandel wordt uitgebreid, voorzien zij problemen op de volgende vlakken. - Definitieproblemen. Daarbij gaat het om vragen als: wat valt wel en wat niet onder het delict, wat is een uitbuitingssituatie en gelden voor kinderen andere criteria dan voor volwassenen. - Capaciteitsproblemen. Met dezelfde bezetting moet men meer werk gaan doen. - Problemen die te maken hebben met de verschillen in aanpak. Onderling en zelfs binnen één organisatie is de manier waarop met mensenhandelzaken wordt omgegaan zeer verschillend, met name tussen het openbaar ministerie en de politie en binnen het openbaar ministerie en de politie. - Afstemmings/verantwoordelijkheidsproblemen. Het is nog onduidelijk wie wat voor zijn rekening gaat nemen en wie waarvoor verantwoordelijk is als het delict kinderhandel wordt verruimd. Zo moeten wellicht andere diensten uitbuiting op terreinen buiten de seksindustrie gaan opsporen. Als voorbeeld wordt in dit verband de Arbeidsinspectie genoemd die mogelijke arbeidsexploitatie van kinderen zou moeten gaan traceren. - Samenwerkingsproblemen. De toch al niet optimale samenwerking tussen bepaalde organisaties zou een daadkrachtig optreden in de weg staan. Genoemd wordt de communicatie tussen hulpverlening en politie en die tussen openbaar ministerie en IND. Ook op internationaal gebied voorziet men grote problemen. - Registratieproblemen. De verschillende registratiesystemen binnen één organisatie en tussen verschillende organisaties belemmeren informatie-uitwisseling. * (B)ama’s, vluchtelingen en illegalen-organisaties Er zijn verschillende organisaties die concrete hulp bieden aan (begeleide) alleenstaande minderjarige asielzoekers ((b)ama’s), vluchtelingen en illegalen, zoals asielzoekerscentra, NIDOS, kleine wooneenheden (KWE’s), huiskamerprojecten, opvanghuizen, ama-netwerk en –platform, Pharos, SAMAH, VluchtelingenWerk en het illegalennetwerk. Uit contacten met deze organisaties blijkt steeds opnieuw dat er grote zorgen bestaan over (b)ama’s en illegale kinderen (in gezinnen): • Het perspectief voor deze groepen wordt als ‘slecht’ gekenschetst. Veel van deze kinderen gaan niet naar school. Voor sommigen geldt dat ze weten dat ze op hun achttiende het land moeten verlaten of de illegaliteit ingaan. De begeleiding van (b)ama’s is minimaal en er wordt aangegeven dat veel van deze kinderen over straat zwerven, geen geld hebben en een makkelijke prooi zijn voor mensen met verkeerde bedoelingen. • Er zijn grote zorgen over de manier waarop minderjarigen ons land binnenkomen en in de asielprocedure terechtkomen. Het gaat dan over de gehoren door de IND die minderjarigen hoort als vreemdeling en niet als mogelijk slachtoffer: zonder adequate (rechts)bijstand, zonder afdoende rekening te houden met feit dat het om een minderjarige gaat. Betwijfeld wordt of op deze manier ooit kinderhandelpraktijken aan het licht zullen komen31. 31 Zie ook Human Rights Watch, Fleeting Refuge: The triumph of efficiency over protection in Dutch asylum policy, 2003. 28 • Zeer veel kinderen worden volgens sleutelfiguren onterecht als begeleide alleenstaande minderjarigen (bama’s) beoordeeld met alle risico’s van dien (zie ook hoofdstuk 3). * Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) De IND beoordeelt aanvragen van mensen, dus ook kinderen, die ons land binnenkomen en hier willen blijven. Binnen de IND houdt een aparte afdeling zich bezig met mensenhandel. Kinderhandel wordt daarbij niet als speciaal onderdeel gezien. Of men binnen deze afdeling praktijken tegenkomt waarin sprake zou kunnen zijn van kinderhandel is vooralsnog onbekend32. Andere sleutelfiguren van de IND wijzen op het volgende knelpunt. • Een IND-contactpersoon wordt benaderd als een zedenteam of de vreemdelingendienst van de politie een slachtoffer van mensenhandel tegenkomt. In het kader van de B9- regeling moet de IND dan de verblijfsvergunning beoordelen. De contactpersoon weet dan alleen of er een opsporings- en vervolgingsonderzoek is gestart, maar ziet noch het slachtoffer, noch de aangifte en weet dus niet wat er is gebeurd. De slachtoffers die, als ze worden aangetroffen, vertellen dat ze liever meteen naar huis willen, worden niet geregistreerd als slachtoffer van mensenhandel. * Ministeries Er zijn veel ministeries betrokken bij het onderwerp kinderhandel: de ministeries van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken, Onderwijs, Justitie, VWS, SZW, Defensie en de ministeries voor Vreemdelingenzaken en Integratie en dat voor Ontwikkelingssamenwerking. • Het ministerie van Sociale Zaken en de Arbeidsinspectie signaleren een probleem als het gaat om werknemers uit ‘nieuwe’ EU-landen die hier komen om laaggeschoold en slecht betaald werk te doen. Zij zijn niet langer illegaal hier, maar werken vaak wel illegaal in Nederland omdat ze meestal zonder tewerkstellingsvergunning arbeid verrichten. Of in die grote groep ook kinderen of oudere minderjarigen zitten, is niet bekend. • Enkele jaren geleden heeft de Arbeidsinspectie in een onderzoek naar voetbalclubs achttien voetballertjes zonder tewerkstellings- en verblijfsvergunning opgespoord33. In nader onderzoek moet blijken of momenteel nog steeds dergelijke praktijken voorkomen. • Hoe de verschillende ministeries gaan samenwerken in hun strijd tegen kinderhandel en hoe de onderlinge verantwoordelijkheden zijn geregeld, is vooralsnog onduidelijk. * Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM) Het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel richt zich, conform zijn opdracht, op mensenhandel in de zin van seksuele uitbuiting. Daarbij signaleerde het BNRM de volgende aandachtspunten ten aanzien van minderjarige slachtoffers. • Het BNRM beschouwt ama’s, ex-ama’s, bama’s en slachtoffers van loverboys als duidelijke risicogroepen die extra bescherming behoeven. Wat betreft bama’s neemt het zelfs heel duidelijk stelling tegen het huidige beleid ten aanzien van deze minderjarigen34 . • Het BNRM signaleert dat de opvang en hulpmogelijkheden voor minderjarige slachtoffers, waaronder ama’s, onvoldoende (gedifferentieerd) zijn. Momenteel zouden zij 32 De betreffende afdeling heeft nog niet meegewerkt aan dit onderzoek, omdat zij de noodzaak daarvan (nog) niet zag. 33 Zie ook het rapport van Stichting Terre des Hommes hierover (besproken in hoofdstuk 3). 34 In de Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur (BNRM, juli 2004) stelt zij: “Rechterlijke uitspraken (Raad van State, 14 mei 2003 en Rechtbank Zwolle, 14 augustus 2003) maken duidelijk dat het voor de overheid moeilijk zal zijn om vast te houden aan het huidige bama-beleid voor wat betreft het zonder meer afschuiven van verantwoordelijkheden op (verre) familie.” 29 niet gescheiden van volwassenen en van slachtoffers van andere delicten worden opgevangen. * Internationale organisaties Sleutelfiguren werkzaam bij internationale organisaties, zoals de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE/OSCE) en Europol, geven de volgende knelpunten met betrekking tot de Nederlandse situatie aan. • Minderjarige migranten worden vaak niet als minderjarige herkend en worden ingezet in de prostitutie. • De politie is niet voorbereid op uitbreiding van het delict kinderhandel en is nu al overbelast. Bovendien is onduidelijk wie wat moet gaan doen. • De verstrengeling van mensenhandel met smokkel en illegale immigratie wordt steeds nauwer en dat maakt opsporing en vervolging steeds moeilijker. • Zolang kinderhandel voor andere dan seksuele doeleinden nog niet onder de mensenhandeldefinitie valt, let de politie er niet op. • Ama’s vormen een zeer kwetsbare groep. • De internationale vervolging van mensenhandel wordt gezien als “verschrikkelijk moeilijk”, zeker als het gaat om arbeid: “Het kan dan gaan om tegelijkertijd een economisch en een strafrechtelijk delict, je kunt te maken krijgen met uitkeringsinstanties en de belastingdienst.” • De meeste internationale organisaties richten zich niet specifiek op minderjarigen, maar op (slachtoffers van) mensenhandel in het algemeen. Internationale samenwerking Om grensoverschrijdende criminaliteit zoals kinderhandel goed te kunnen bestrijden is internationale samenwerking van het allergrootste belang. Verschillende sleutelfiguren geven aan dat het hieraan schort. De samenwerking zou momenteel inefficiënt zijn en te veel op het nationaal belang gericht. Dat geldt voor alle niveaus, dus zowel op politie- en justitieniveau als op het gebied van internationale organisaties en regeringen. 30 5. CONCLUSIES Hoewel het op basis van dit beknopte onderzoek slechts mogelijk is een eerste indruk te geven van de situatie rond kinderhandel in Nederland, vallen bepaalde zaken duidelijk op. Gecentreerd rond vier vragen, kunnen de volgende conclusies worden getrokken die een oproep aan de overheid zijn om actie te ondernemen. Bestaat er kinderhandel in Nederland? Er zijn aanwijzingen dat in Nederland kinderhandel en uitbuiting voorkomt in sectoren in en buiten de seksindustrie. Op welke schaal wordt gehandeld in kinderen, wie de meest kwetsbare risicogroepen zijn en hoe structureel kinderhandel plaatsvindt, is nog niet te zeggen. Î Vervolgonderzoek is nodig om erachter te komen waar kinderhandel in Nederland voorkomt, hoe en hoe vaak het gebeurt en welke (groepen) kinderen de meeste risico’s lopen. Zijn de termen kinderhandel en uitbuiting eenduidig? Sleutelfiguren geven aan dat zij kinderhandel en uitbuiting als ‘te beladen’ begrippen beschouwen. Doordat onduidelijk is wat er precies onder moet worden verstaan, is de problematiek naar het idee van deze sleutelfiguren niet goed af te bakenen. Zo wordt de grens tussen uitbuiting en hard werken (in familieverband) door sommigen als erg vaag ervaren. Evenmin weet men of er verschillend moet worden omgegaan met zaken waarbij het gaat om volwassenen of kinderen. Door gebrekkige informatie – op dit punt - is het voor sleutelfiguren moeilijk om hun taak op het gebied van de bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers waar te maken. Î De praktijk zou geholpen zijn bij een heldere afbakening van de inhoud van de termen kinderhandel en uitbuiting. Î Door betere en toegespitste informatie – voor de praktijk en in de opleidingen - over kinderhandel en over de nieuwe regelgeving, kan doelmatiger worden opgetreden doordat onduidelijkheden worden weggenomen. Is de praktijk toegerust op de strijd tegen kinderhandel binnen en buiten de seksindustrie en de bescherming van slachtoffers? Hoewel de voorgenomen wijziging van het wetboek van strafrecht een goede stap vooruit is, ervaren de sleutelfiguren verschillende struikelblokken in de strijd tegen kinderhandel en de bescherming van slachtoffers. Genoemd zijn onder meer: capaciteitsgebrek, niet afgestemde registratiesystemen, samenwerkingsproblemen, gebrek aan regie, onvoldoende opvang en gebrekkige begeleiding van (potentiële) slachtoffers. Î Op het gebied van preventie, signalering, opsporing, vervolging en bescherming, zijn maatregelen nodig om de nieuwe wet geen dode letter te laten zijn. Vervolgonderzoek is nodig om nader aandacht te besteden aan deze maatregelen, ook in het licht van de verplichtingen van Nederland onder relevante internationale instrumenten. Hoe wordt het belang van het kind vormgegeven? In Nederland lijkt de uitvoering van het vreemdelingenrecht vaak te prevaleren boven andere regelgeving. Zo gebeurt het volgens sleutelfiguren dat volwassenen en kinderen als illegale vreemdeling worden uitgezet, zonder dat eerst zorgvuldig gekeken wordt of het gaat om slachtoffers van mensen-/kinderhandel. Het is vooralsnog bovendien onduidelijk hoe de verantwoordelijkheid is geregeld rond het veilig terug laten keren van een minderjarig slachtoffer naar zijn thuisland. 31 Ook lijkt het soms alsof de opsporing en vervolging van het delict mensenhandel belangrijker wordt gevonden dan de bescherming van het slachtoffer in kwestie. Bij verschillende maatregelen ter bestrijding van kinderhandel en in de praktijk is te weinig specifieke aandacht voor de positie van minderjarigen. Î Het belang van het kind moet de eerste overweging vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen, zo bepaalt het Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Dat geldt dus ook voor maatregelen ter bestrijding van kinderhandel. Î Bij de bescherming van kinderen die het slachtoffer zijn van kinderhandel, moet voor een veel flexibeler aanpak worden gekozen, waarbij het belang van het kind uitgangspunt dient te zijn. In ieder concreet geval moet beoordeeld worden wat het beste is voor het betreffende kind. Alleen op die manier valt recht te doen aan de behoeften van kinderen en kunnen hun rechten worden gerespecteerd. Oplossingen kunnen variëren van het zo mogelijk teruggeleiden van het kind naar zijn ouderlijk gezin met of zonder begeleiding, ook in het land van herkomst, tot het bieden van een langdurige of permanente verblijfsvergunning in Nederland. Î Nederland kan zich niet aan haar verantwoordelijkheid ten aanzien van jeugdige slachtoffers onttrekken door ze te behandelen als illegale vreemdelingen en ze eenvoudigweg terug te sturen. De kans dat het dan niet goed afloopt met deze kinderen, is te groot. Tot slot Dit rapport bevat genoeg aanwijzingen die een serieuze aanpak van kinderhandel rechtvaardigen. Tegelijkertijdwordt geconstateerd dat de kennis over de vormen van exploitatie, aantallen kinderen die slachtoffer worden en de routes en werkwijze van de handelaren nog te beperkt is om adequaat beleid te ontwikkelen. Dat betekent niet dat er niet nu al actie ondernomen kan worden. Immers, om inzicht te krijgen in alle facetten van kinderhandel, is het nodig dat de praktijk toegerust wordt om kinderhandel te herkennen, slachtoffers te beschermen, opsporingsonderzoeken uit te voeren en daders te vervolgen. Gezamenlijke inspanning van overheid, praktijk en onderzoekers moet kunnen leiden tot een betere bescherming van kinderen. 32 Aangehaalde literatuur - Alain Vidalies, M., Esclavage moderne, Rapport d’Information Assemblee national, Rapport no. 3459, 2002. - Blitz, G., Slachtoffers van loverboys in Flevoland; Een onderzoek naar het voorkomen hiervan in de jaren 2002 - 2003. Flevoland: Advies- en Meldpunt Kindermishandeling, 2004. - Brouns, M. e.a., Het lange wachten op een veilige toekomst. Onderzoek naar veiligheid van vrouwen en meisjes in Asielzoekersopvang, COA Rijswijk 2003. - Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Eerste Rapportage Mensenhandel, 2002. - Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Tweede Rapportage Mensenhandel, 2003. - Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Mensenhandel – Derde rapportage van de Nationaal Rapporteur, 2004. - Burik, A. van, Vianen, R., Veilig verblijf. Een onderzoek naar de veiligheid van vrouwen en meisjes in de asielzoekerscentra. Adviesbureau Van Montfoort 2003. - Clara Wichmann Instituut, Commentaar kabinetsstandpunt inzake mensenhandel 15 oktober 2002. TK 28639, nr. 1, 2003. - ECPAT, Minderjarigen in de prostitutie in Nederland, een quick scan, 2003. - Human Rights Watch, Fleeting Refuge: The triumph of efficiency over protection in Dutch asylum policy, 2003. - Kordula C, Braat , Ik ben er wel, maar ze zien me niet, DCI-NL, 2004. - O’Briain, M, A. van Borne en T. Noten, Joint East West Research on Trafficking in children for sexual purposes in Europe: the sending countries, ECPAT, 2004. - Stichting Terre des Hommes, Scoren met kinderen; Een onderzoek naar de handel in jeugdige voetballers, 2001. - UNICEF Innocenti Research Centre, Trafficking in Human Beings, Especially Women and Children, in Africa, 2003. - UNICEF UK, Stop the traffic! End Child exploitation, 2003. - Wolthuis, A. & M. Blaak, Trafficking in Children for Sexual Purposes from East Europe to Western Europe: An exploratory research in eight Western European receiving countries. ECPAT, 2001.
Kinderporno als hersenspoeling? Op de vraag of kinderporno een politieke hersenspoeling is, geeft Erik van Ree na zijn onderzoeken en in zijn artikel al aan dat uit alles blijkt Ik heb de indruk dat het kind fungeert als een scherm waarop we de angsten van onze tijd uitvergroot projecteren. Dit komt de redelijkheid in de wetgeving ten aanzien van zowel kinderporno als pedofilie niet ten goede. Een situatie die ook in de Corona tijd werd toegepast, de overheid legt een psychologische druk op de samenleving, pas op voor het gevaarlijke Corona virus of de verschrikkelijke kinderporno dat niets meer is als naturisten kinderen die spelen op het strand. De overheid bedriegt de samenleving met de verhalen dat achter elke afbeelding van kinderporno misbruik plaats vind. Nu moet de Nederlandse Overheid en consorten maar eens uitleggen welk misbruik, als foto’s van kinderen spelende op het naaktstand, kinderen in de sauna of onder de douche er met deze kinderen plaatsvind, en welke problemen ...
Reacties
Een reactie posten